Instex : Ou Comment l’Europe Contourne Les Sanctions Contre L’Iran

L’Europe a trouvé un moyen de contourner les sanctions américaines à l’encontre de l’Iran. Les gouvernements de la France, de l’Allemagne et du Royaume-Uni ont créé une société commune (ou chambre de compensation) permettant aux entreprises européennes de maintenir un commerce non-basé sur le dollar avec l’Iran, cela sans contrevenir aux sanctions américaines contre le pays. Cette société, connue sous le nom de Instex, (acronyme anglais pour Instrument in Support of Trade Exchanges) est maintenant opérationnelle.

Les trois gouvernements ont annoncé la mise en place d’Instex lors d’une réunion de la Commission Mixte du Plan d’Action Global Commun (PAGC) le 28 juin 2019. La réunion était présidée au nom de l’Union Européenne par la Secrétaire Générale du Service Européen d’Action Extérieure (SEAE), Helga Schmid ; les représentants de la Chine, la France, l’Allemagne, la Russie, le Royaume-Uni et l’Iran étaient présents.

Dans une déclaration, Helga Schmid a annoncé que « La France, l’Allemagne et le Royaume-Uni ont informé les parties prenantes que la société Instex a été rendue opérationnelle et mise à la disposition de tous les États-membres de l’UE, et que les premières transactions sont en cours de traitement. La coopération complémentaire continue avec l’entité iranienne correspondante (STFI), qui a déjà été mise en place, devrait s’accélérer. Les trois gouvernements fondateurs ont confirmé que quelques États-membres étaient en phase de joindre Instex en tant qu’actionnaires, le but de la chambre de compensation étant de faciliter le commerce légitime avec l’Iran. La France, l’Allemagne et le Royaume-Uni travaillent aussi à ouvrir Instex à des opérateurs économiques de pays tiers.  

Le PAGC est mieux connu sous le nom de « L’accord sur le nucléaire iranien ». En imposant de nouvelles sanctions au secteur iranien d’exportation pétrolière, les États-Unis s’étaient unilatéralement retirés de l’accord en mai 2018. Mais d’autres pays, dont les États-membres de l’UE, ont jusqu’à présent refusé de faire de même. Ces derniers affirment que l’Iran respecte les termes de l’accord, et que la décision des États-Unis d’imposer à nouveau des sanctions était injustifiée.

Lorsque le pays s’était retiré du PAGC, il avait annoncé que les entreprises enfreignant les sanctions imposées subiraient de sévères pénalités. Parmi les entreprises listées par Washington comme susceptibles de désobéir aux sanctions américaines, on trouve le service international de messagerie SWIFT, basé à Bruxelles, qui est au cœur des transactions financières internationales. Manifestement inquiet des conséquences pour les paiements internationaux si les États-Unis usaient de représailles contre lui, SWIFT a annoncé en novembre qu’il se conformerait aux sanctions américaines :

Dans l’optique de continuer notre mission de garant de la résilience et de l’intégrité du système financier mondial en tant que prestataire international et neutre, Swift suspend actuellement l’accès de certaines banques iraniennes à son système de messagerie. Cette disposition, bien que regrettable, a été prise dans l’intérêt de la stabilité et de l’intégrité du système financier mondial dans son ensemble.

Cette décision a été largement vue comme un échec pour l’UE, qui avait espéré que SWIFT brave l’interdiction américaine et maintienne ses services de paiement vers l’Iran. Mais les gouvernements européens étaient malgré tout déterminés à trouver un moyen de continuer les échanges commerciaux avec l’Iran. Si SWIFT n’était pas disposé à les aider, ils créeraient alors quelque chose pour le remplacer dans le commerce avec l’Iran. Ainsi, Instex était né.

Mais comment exactement Instex permet-elle de faciliter le commerce avec l’Iran sans enfreindre les sanctions économiques lors de ses paiements transfrontaliers ? En deux mots – le troc. Instex fait correspondre les paiements en euros des entreprises achetant des marchandises venant d’Iran, avec les reçus des entreprises vendant des marchandises à l’Iran. Imaginons une entreprise basée en France et désirant vendre du matériel de transport à un acheteur en Iran. Recevoir des paiements en euros directement de cet acheteur irait à l’encontre des sanctions américaines. C’est pourquoi l’entreprise française préférera enregistrer les documents de vente auprès d’Instex. Cette dernière recherchera, dans ses propres livres comptables, une entreprise achetant des denrées alimentaires à l’Iran. La chambre de compensation fera correspondre les deux flux monétaires de manière à ce que les deux entreprises européennes se paient mutuellement de facto. Les marchandises transiteront toujours vers et depuis l’Iran, mais l’argent restera entièrement au sein de l’UE.

Du côté de l’Iran, Instex est représentée par une chambre de compensation similaire du nom de STFI. Celle-ci fera également correspondre les transactions entrantes et sortantes ; ainsi, les deux entités iraniennes se paieront également l’une l’autre. De cette façon, chacun recevra ses marchandises et ses paiements, mais aucun flux monétaire ne traversera la frontière iranienne.

Au moins au début, Instex facilitera très probablement le commerce de plus petites entreprises, en particulier dans le secteur des produits humanitaires (alimentation, médicaments). Néanmoins, les volumes d’échanges commerciaux se doivent d’être suffisamment conséquents pour qu’Instex soit capable de faire coïncider les flux monétaires de manière fiable. Si les volumes chutaient trop bas, ou devenaient sensiblement déséquilibrés, il y aurait alors des délais de paiement et potentiellement des problèmes de solvabilité pour Instex elle-même. Redoutant une réticence de la part des entreprises à user d’Instex par peur de représailles américaines, les gouvernements européens ont alors pris deux mesures supplémentaires pour encourager son utilisation.

Premièrement, ils ont instauré un « bouclier diplomatique ». Instex est explicitement soutenue par les trois gouvernements fondateurs, et son conseil d’administration est composé de hauts responsables gouvernementaux. La déclaration du PAGC a également révélé que d’autres États-membres sont en phase de devenir actionnaires d’Instex. L’idée est qu’il serait diplomatiquement difficile pour les États-Unis de faire pression sur les entreprises dont les gouvernements soutiennent Instex. Cependant, il est vrai que l’actuelle administration américaine a montré qu’elle se souciait peu de considérations diplomatiques : si un pays fait quelque chose qui lui déplaît, elle riposte. L’efficacité du « bouclier diplomatique » apparaît alors incertaine.  

Dans un second temps, comme l’a indiqué la déclaration du PAGC, l’objectif est d’ouvrir Instex à des pays tiers. La Chine et la Russie étaient toutes deux présentes à la réunion, et toutes deux possèdent un intérêt dans le commerce avec l’Iran. De manière cruciale, leurs échanges pourraient inclure du pétrole. Le Conseil Européen des Relations Internationales (ECFR) note que « la chambre de compensation a plus de chances de réussir si elle s’associe avec les revenus relatifs à l’exportation iranienne de pétrole vers des pays tels que la Chine, l’Inde, et le Japon. »

Washington n’a pas encore répondu à l’annonce de la mise en fonctionnement d’Instex. Mais elle pourrait considérer qu’une telle défiance de sa position face à l’Iran est un acte hostile, particulièrement dans un contexte de tensions croissantes entre les deux pays après qu’un drone américain a été abattu. En aidant les entreprises à contourner les sanctions, on peut considérer que l’UE appelle à des représailles. Mais les États-Unis devraient-ils vraiment avoir la possibilité de forcer d’autres pays à les suivre quand ces mêmes pays sont en profond désaccord avec leurs positions ?

Le fait que l’implémentation d’Instex ait pu avoir lieu malgré l’imposition de nouvelles sanctions contre l’Iran par le Président Trump montre combien le soutien de l’Europe pour la belligérance de l’administration américaine est minime. Si Instex parvient également à attirer des pays tiers importants tels que la Chine, les États-Unis pourraient se trouver de plus en plus isolés. Cela pourrait remettre en question non seulement la relation entre les États-Unis et leurs alliés, mais aussi la puissance de ce pays dans le monde.