Faire Face À La Prochaine Crise : Une Vision Conjoncturelle De La Baisse Des Dépenses Publiques

La France demeure un pays où la dépense publique joue un rôle prédominant. Le montant des dépenses publiques de la France a ainsi atteint 56,4 % du PIB en 2017, soit le ratio le plus élevé de l’Union européenne. Au-delà des effets de périmètre – liés à ce que recouvrent les dépenses publiques, notamment dans la santé ou la retraite, qui peuvent différer entre les pays – qui peuvent conduire à relativiser, dans une certaine mesure, cette affirmation, force est de constater que ce niveau élevé de dépenses publiques soulève des questions essentielles.

Il traduit tout d’abord des choix fondamentaux de notre société, en termes notamment de redistribution et de socialisation de certains risques et de certaines dépenses (retraites, éducation, chômage, santé,…). Les conséquences de ces choix, faits au cours des décennies précédentes, apparaissent aujourd’hui discutées, en particulier lorsque se pose la question du financement de ces dépenses publiques et du consentement à l’impôt et aux prélèvements obligatoires qui en découlent.

Il interroge également sur l’efficience des politiques publiques mises en œuvre. À ce titre, au vu des sommes engagées, les comparaisons internationales sont peu favorables à la France, qui doit pouvoir améliorer l’utilisation des deniers publics.

Enfin, de telles dépenses interrogent quant à la soutenabilité du système, à ses capacités de résilience et aux moyens dont dispose la puissance publique pour faire face à un choc conjoncturel. Ce dernier point, aujourd’hui essentiel, légitime une réflexion sur l’ensemble du système.

La dépense publique et la crise de 2007

Le corollaire d’un niveau élevé de dépenses publiques non couvertes par des recettes suffisantes est la persistance du déficit public. Après neuf ans au-dessus de trois points de PIB (dont -7,2 % du PIB en 2009, lors de la mise en œuvre des mesures permettant de faire face à la crise), le déficit est ainsi revenu en 2017 à son niveau de 2007 (-2,6 % du PIB). La dette publique, qui était légèrement supérieure à 60 % du PIB en 2007, a augmenté de plus de trente points de PIB pour atteindre 96,8 % du PIB en 2017.

La dépense publique et la politique budgétaire ont ainsi largement été mobilisées dans les premiers temps de la crise de 2007 afin d’en limiter les effets négatifs. Par la suite, la Banque Centrale Européenne (BCE) est également intervenue pour permettre de soutenir l’activité économique et ainsi atténuer les effets du choc récessif qui a affecté la zone euro. L’utilisation des politiques budgétaires a par la suite été limitée, face à la crise des dettes souveraines de la zone euro et la mise en œuvre de politiques davantage tournées vers l’austérité. Les interrogations se sont en effet alors portées sur la capacité des États à assumer le poids de leur endettement.

Cette utilisation de la dépense publique comme facteur d’atténuation des chocs conjoncturels fait partie des fonctions fondamentales attribuées aux finances publiques et constitue un outil essentiel dont dispose la puissance publique afin de limiter les impacts récessifs lors de la matérialisation d’une crise. Pour autant, cet outil n’est mobilisable que dans la mesure et dans la limite où l’État en question dispose des marges de manœuvre budgétaires adéquates et qu’il peut financer son déficit, par l’appel aux marchés financiers notamment. C’est notamment cette question qui a animé les débats portant sur la mise en œuvre des politiques d’austérité.

En l’occurrence, selon la Cour des comptes, la situation de la France s’est détériorée par rapport à celle des autres pays européens, qui n’ont augmenté le poids de leurs recettes et de leurs dépenses dans le PIB que de 1,1 point et celui de leur dette de 25,6 points. La France (avec le Luxembourg dont la dette n’est que d’à peine plus de 20 % de PIB) est ainsi le seul pays de la zone euro dans lequel la dette publique croît encore en 2017, près de 10 ans après la crise financière de 2008-2009.

La France ne dispose donc plus aujourd’hui des mêmes capacités pour mobiliser la dépense publique en cas de matérialisation d’une nouvelle crise.

Une réaction rapide ?

Cette mise en perspective du sujet est nécessaire à deux titres. Tout d’abord, contrairement à la banque centrale américaine, la Fed, la BCE n’a pas encore entamé la normalisation de sa politique monétaire. Les taux d’intérêts sont ainsi au plancher et le bilan de la BCE continue de croître. En cas de matérialisation d’une nouvelle crise à court ou moyen terme, les possibilités d’actions seraient donc, dans une certaine mesure, limitées. Les deux principaux outils conjoncturels que sont la politique monétaire et la politique budgétaire apparaissent donc largement obérés aujourd’hui.

Par ailleurs, les risques semblent se faire plus prégnants, en lien notamment avec les inquiétudes concernant les tensions commerciales. Les déclarations du président américain, Donald Trump, sur une possible sortie des États-Unis de l’Organisation Mondiale du Commerce, la mise en place de droits de douane plus élevés sur de nombreux produits importés, une rhétorique protectionniste de plus en plus affirmée, en particulier vis-à-vis de la Chine, ont ainsi contribué à augmenter la volatilité sur les marchés financiers. Parallèlement, les monnaies des économies émergentes ont connu des mouvements importants, ce qui peut nuire à la stabilité économique mondiale. Dans ce contexte, et face à des risques accrus, les prévisions portant sur la croissance économique mondiale font face à des pressions baissières.

Alors que plusieurs économistes s’interrogent sur la capacité du cycle haussier américain à se poursuivre encore longtemps, et que la croissance économique en zone euro semble déjà ralentir, il est donc essentiel de s’assurer que la France dispose de marges de manœuvre adéquates face à un éventuel choc récessif. La politique monétaire étant déjà grandement mobilisée, les marges de manœuvre budgétaires pourraient s’avérer cruciales.

Transparence et moyens d’action

Les ambitions en matière de maîtrise du déficit public sont affirmées. Ainsi, pour 2018, le programme de stabilité d’avril 2018 retient une prévision de déficit public de 2,3 % de PIB, en amélioration de 0,3 point de PIB par rapport au résultat de 2017. Ce même programme de stabilité prévoit un retour à un excédent des finances publiques en 2022. Il est évident que ces perspectives seront dépendantes d’aléas importants, comme les discussions sur les impacts de la reprise de la dette de la SNCF peuvent nous le rappeler.

Pour autant, comme le souligne la Cour des comptes, ces prévisions doivent faire face à des fragilités importantes alors même que les exercices passés témoignent des difficultés à respecter les cibles de moyen terme. Notamment, ces prévisions reposent sur une hypothèse de croissance très optimiste,  supérieure sur l’ensemble des années 2017 à 2022 à la croissance potentielle, ce qui ne s’est jamais produit sur une durée aussi longue. Ainsi, et alors que le risque d’un ralentissement de la croissance économique apparaît élevé, la diminution annoncée des dépenses publiques pourrait s’avérer moins ambitieuse que prévu. En effet, ces projections supposent également un fort ralentissement de la croissance des dépenses publiques, tant au niveau des administrations centrales que des dépenses sociales et des collectivités locales.

De telles réductions ne sont pas inédites. En Europe, elles ont même été particulièrement nombreuses au cours des deux dernières décennies et la France, où aucun ajustement structurel d’ampleur n’a été observé, fait alors figure d’exception. Certains pays (Allemagne, pays baltes et scandinaves) ont entrepris ces ajustements avant la crise de 2007, ce qui leur a permis de disposer de capacités d’adaptation plus souples. D’autres (Espagne, Grèce, Portugal, Italie), qui ont particulièrement souffert lors de la crise des dettes souveraines, ont mis en œuvre ces diminutions dans un contexte conjoncturel récessif, rendant ces mesures d’autant plus difficiles lors de leur application.

Les moyens d’actions existent donc et il est certain qu’au-delà des exemples internationaux, toujours source d’inspiration, des mesures propres à la France doivent être développées pour diminuer le poids de la dépense publique et en améliorer ainsi l’efficience. C’est notamment sur cette idée que s’appuie le programme de stabilité français de 2018 actualisant la trajectoire des finances publiques jusqu’en 2022. Les cadrages budgétaires à venir s’inscrivent dans cette perspective et devront en préciser les contours opérationnels. Face à des objectifs ambitieux, il est certain que l’exercice sera complexe.

Il n’est pas moins essentiel de comprendre que ce qui se joue également dans ce débat, c’est la capacité du pays à faire face à la prochaine crise, alors que la zone euro n’a, pour l’instant, pas réussi à développer un budget adéquat permettant de tempérer les chocs économiques majeurs.

Tribune d’Adrien Tenne, BSI Economics